Los amparos administrativos que se tramitan ante la Autoridad Minera Nacional son “inconstitucionales”
Por: Andrés Iguarán Osorio
Hoy les voy hablar sobre el procedimiento que se utiliza en los amparos administrativos en materia minera, pero antes es menester entender por qué son importante en la industria extractiva en especial en la minería.
La actividad minera en todas sus etapas o fases es considerada de utilidad pública o interés social, así se estableció en el código de minas que nos rige en la actualidad, y para hacer cumplir esta norma, la misma brinda una serie de herramientas jurídicas, entre las cuales se destaca el amparo administrativo, que se utiliza para proteger a los favorecidos con un título minero, de terceros que quieran ocupar, perturbar o despojar a estos de las actividades mineras que allí son permitidas[1], también consagró un procedimiento para ejercer este, pero al final del artículo expresó “. A opción del interesado dicha querella podrá presentarse y tramitarse también ante la autoridad minera nacional”.
Esa frase, anteriormente transcrita y subrayada, a mi juicio ha generado y va a seguir generando muchos problemas, porque considero que es inconstitucional, y para esto me permito exponer los siguientes argumentos que tratarán de explicar la mencionada inconstitucionalidad de la norma subrayada así:
El primer argumento para demostrar la violación, está en el desconocimiento de la autonomía territorial, porque el artículo 307 del código de minas le asigna competencia a la Agencia nacional de Minería, que son propias de los alcaldes como primera autoridad administrativa y de policía del municipio y que debe ser en aras de conservar el orden público, sustento esto en el principio de la descentralización administrativa que consiste en la atribución de funciones a entidades públicas distintas del nivel central del estado, para que las ejerza a nombre propio y bajo su propia responsabilidad, esta puede ser a las entidades territoriales como son los municipios y los departamentos. Es por eso que la honorable Corte constitucional ha distinguido las instituciones jurídicas de la autonomía territorial y ha señalado que, con fundamento en el principio democrático, la primera le otorga un mayor campo de acción al ente respectivo, en orden a la gestión de sus propios intereses así:
“(…) Es por esta razón que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en ejercicio de su labor de interpretación de la Carta Política ha señalado una serie de principios que si bien reconocen la necesidad y utilidad de otorgar cada vez mayor autonomía a diferentes entidades territoriales, ha condicionado dicha posibilidad a las necesidades del servicio y a las capacidades -económicas y estructurales- con las que cuenta el Estado. En palabras ya expresadas por esta Corporación[2], se tiene que:
(…)La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas -territoriales y funcionales- en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses.
(..) La fuerza de la argumentación en favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más intimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el art. 287 habla de la “gestión de sus intereses”. Y esa es la razón por la cual se considera el municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado. (artículo 311 C.P.)” -se subraya en esta oportunidad-[3].”
Otro de los argumentos que aquí plasmo, tiene que ver con el desconocimiento del debido proceso, en relación con que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes que existan al momento en que se le imputa una actuación a un investigado, ante el juez o tribunal competente, y con observancia de las formas propias de cada juicio. Quiero resaltar esto, porque vemos que la norma le concede la potestad de tramitar amparos administrativos a la ANM, a lo que la ley no le asigna ningún procedimiento para realizar, ni tramitar, además, el decreto de creación de la Agencia no dice que esta va a tener funciones jurisdiccionales como las que el artículo 116 Constitucional contempla en las que puede excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales en materias precisas a algunas autoridades administrativas, como el que se les da a los municipios para tramitar servidumbres y amparos administrativos en materia minera.
Otro argumento jurídico que pongo a consideración de ustedes que sustenta de manera contundente esta inconstitucionalidad es la del principio de la doble instancia que la constitución contempló en el artículo 31, y el código de minas plasma en los artículos 313 y 314, en lo relacionado con la orden de desalojo que se les hace a los perturbadores mineros y también la orden de suspensión de actividades que puede apelarse en el efecto devolutivo ente el gobernador que lo resolverá en un plazo no mayor a 20 días.
Al respecto, la Corte Constitucional también se pronuncia en este tema mencionado en el párrafo anterior relacionado con la doble instancia en la sentencia C-063 de 2005, así
“A su vez el Art. 313 de dicha ley, también acusado, establece que la orden de desalojo y de suspensión de las labores mineras del perturbador o usurpador, impartida por el alcalde en el procedimiento de la querella correspondiente, será también apelable ante el gobernador en el efecto devolutivo.
Igualmente, el Art. 314 de la citada ley dispone en lo impugnado que el plazo previsto para que el gobernador resuelva el recurso de apelación contra la orden de desalojo y de suspensión de las labores mineras del perturbador es perentorio e improrrogable y que la delegación que haga el gobernador para ese efecto no lo exonera de responsabilidad.
En la materia a que se refieren estas dos últimas disposiciones debe tenerse en cuenta el criterio contenido en el Art. 127 del Código Nacional de Policía (Decreto ley 1355 de 1970), en virtud del cual las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa.
Se observa que las normas acusadas asignan al alcalde municipal y al gobernador de departamento correspondiente la función de resolver en forma provisional, en primera y en segunda instancia respectivamente, conflictos jurídicos entre particulares, relativos al ejercicio de las servidumbres mineras y a la perturbación y despojo en la exploración y explotación mineras, por lo cual las decisiones que adopten dichas autoridades administrativas tienen por excepción naturaleza judicial, y no administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 30 de la Ley 446 de 1998, y con la jurisprudencia constitucional y administrativa citadas en el numeral anterior.
En este orden de ideas, se trata de una función del orden nacional, y no del orden municipal, que está sometida al principio de independencia de la administración de justicia consagrado en los Arts. 228 y 230 superiores, y de la cual no es predicable el concepto de jerarquía orgánica propio de la Administración Pública, sino el concepto de jerarquía funcional propio de la actividad judicial. En consecuencia, tales normas no vulneran el principio constitucional de autonomía territorial aplicable al ejercicio de las funciones de las autoridades municipales”.
Por lo anteriormente mencionado, y del estudio
que hago de las normas, observo, una vulneración flagrante, de las normas
constitucionales y convencionales que integran el bloque de constitucionalidad,
porque con lo
expresado por la Corte, se advierte que
en el decreto de creación de la Agencia, por ninguna parte le asigna la
competencia jurisdiccional a esta, ni al
Ministerio en estas competencias, el asunto es tan importante que recientemente
la Corte Interamericana de derechos humanos (CIDH), en un fallo reciente ordenó
al estado colombiano garantizarle el derecho de la doble Instancia a un senador
de la Republica.
En Conclusión, como parte de
la solución, propongo realizar mesas de trabajos entre las autoridades que
tienen que ver con el tema, en las que se discuta un proyecto de ley para
modificar, aclarar, o derogar el artículo 307 del código de minas.
[1] ARTÍCULO 307. PERTURBACIÓN. El beneficiario de un título minero podrá solicitar ante el alcalde, amparo provisional para que se suspendan inmediatamente la ocupación, perturbación o despojo de terceros que la realice en el área objeto de su título. Esta querella se tramitará mediante el procedimiento breve, sumario y preferente que se consagra en los artículos siguientes. A opción del interesado dicha querella podrá presentarse y tramitarse también ante la autoridad minera nacional”.
[2] Sobre la materia, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-004 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón, C-506 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-195 de 1997. M.P. Carmenza Isaza de Gómez.
[3] Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1992. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
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